przycinek.usa
22.12.03, 22:11
Europejski falstart
MAREK DĄBROWSKI
Polski rząd okazał się nieugięty i nie zaakceptował nowego mechanizmu ważenia
głosów w unijnej Radzie Ministrów, zaproponowanego w projekcie traktatu
ustanawiającego konstytucję europejską, a przygotowanego przez Konwent
Europejski. Szczyt UE w Brukseli zakończył się fiaskiem.
Unia Europejska nie jest ani zwykłą organizacją międzynarodową, ani też
klubem państw. Jest to faktycznie rodzaj konfederacji suwerennych państw,
które przekazały organom unijnym - w imię korzyści wynikających z integracji
gospodarczej i politycznej - istotne kompetencje stanowiące głównie w
zakresie regulowania Jednolitego Rynku, łącznie ze wspólnym pieniądzem i
niezbędnym minimum wspólnej przestrzeni instytucjonalnej. Dla wszystkich
krajów członkowskich (razem z Polską) sprawne i przejrzyste funkcjonowanie
instytucji unijnych jest więc kwestią o fundamentalnym znaczeniu.
Deficyt demokracji
W miarę ewolucyjnego rozwoju i zwiększania kompetencji organów unijnych
traktaty europejskie były krytykowane w dotychczasowych krajach członkowskich
za deficyt demokracji i przejrzystości procesów międzyrządowych (Rada
Europejska, Rada Ministrów UE) nad Parlamentem Europejskim, wybieranym w
wyborach powszechnych bezpośrednio przez obywateli Unii. Decyzje w organach
międzyrządowych zapadają na ogół w wyniku niejawnych procesów przetargowych i
kompromisów zawieranych w ostatniej chwili na szczytach UE. Biorąc pod uwagę,
że zróżnicowanie interesów lub poglądów w konkretnych sprawach przebiega
przeważnie w poprzek poszczególnych krajów członkowskich, a rządy bywają
doraźnie uzależnione od wąskich grup interesów specjalnych, nie powinno
nikogo dziwić, że te ostatnie (np. interesy lobby rolnego) potrafiły na
długie lata zdominować politykę organów unijnych, często kosztem większości
obywateli UE.
Przewaga organów międzyrządowych nad Parlamentem Europejskim wynika m.in. z
wysokiego progu tzw. kwalifikowanej większości, wymaganej do podjęcia decyzji
w Radzie Ministrów UE lub Radzie Europejskiej. Dotąd było to około 71 proc.
(62 z 87 głosów), a traktat z Nicei podwyższył ten próg do ok. 72 proc. (232
na ogólną liczbę 321 głosów przy 25 członkach). W Parlamencie Europejskim
obowiązuje w większości przypadków zwykła większość głosów, czyli nie jest
to "ucho igielne" procesu decyzyjnego. PE ma na ogół uprawnienia
współdecyzyjne, tzn. głosuje nad aktami prawnymi zaakceptowanymi już przez
Radę Ministrów/Radę Europejską.
Traktat z Nicei wprowadził też dwa dodatkowe kryteria: większość musi
reprezentować co najmniej połowę krajów członkowskich oraz 62 proc. ludności.
System potrójnej większości z wysokim progiem trudno więc uznać za zrozumiały
dla przeciętnego obywatela i gwarantujący sprawne podejmowanie decyzji. Był
to raczej produkt doraźnego kompromisu politycznego w trakcie szczytu
nicejskiego umożliwiający zaakceptowanie zmian traktatowych, prawnie i
technicznie niezbędnych do przyjęcia 10 nowych członków, w tym Polski.
Łatwiejsze decyzje
Radykalna korekta zaproponowana przez Konwent Europejski zmierza do obniżenia
progu większościowego. Kwalifikowana większość w RE/RM ma wynosić ponad
połowę krajów członkowskich, reprezentujących ponad 60 proc. ludności Unii. W
przypadkach kiedy konstytucja nie wymaga, aby decyzje RE/RM były podejmowane
na podstawie propozycji Komisji Europejskiej lub unijnego ministra spraw
zagranicznych, większość kwalifikowana ma wynieść dwie trzecie krajów
członkowskich, reprezentujących co najmniej 60 proc. ludności.
Propozycja Konwentu ułatwia więc podejmowanie decyzji większościowych,
zmniejszając możliwość blokowania ich przez wąskie grupy interesów. Poza tym
zwiększa pośrednio stanowiącą rolę Parlamentu Europejskiego, obniżając próg
większości w RE/RM. Choć proporcja podziału głosów pomiędzy poszczególnymi
krajami członkowskimi jest mniej istotna z tego punktu widzenia, trudno nie
zgodzić się jednak z tezą, że kryterium ludnościowe plus zasada jeden kraj
równa się jeden głos, jest bardziej przejrzyste, zrozumiałe oraz slepiej
zakorzenione w tradycjach konstytucyjnych federacji lub konfederacji niż
arbitralne i wynikające z kompromisów politycznych kwoty głosów, obowiązujące
zarówno w systemie nicejskim, jak i przednicejskim.
Propozycja Konwentu nie zmniejsza natomiast roli dużych państw, w tym Polski
i Hiszpanii. Wystarczy przeliczyć proporcje podziału głosów według traktatu
nicejskiego i propozycji Konwentu. W obu przypadkach udział Polski wynosi 8,4
proc. ogólnej liczby głosów; Hiszpania nawet lekko zwiększa swój udział w
nowych rozwiązaniach. Najwięcej tracą kraje średnie i małe, ale one, o dziwo,
nie protestowały przeciw propozycjom Konwentu. Doświadczenie
dotychczasowej "15" (a jeszcze wcześniej "12" lub "9") wskazują bowiem, że
nie liczba głosów, a umiejętność budowania koalicji z innymi partnerami oraz
delegowania kompetentnych polityków i urzędników do organów unijnych decyduje
o możliwości wpływu na ich decyzje. To m.in. pozwala wyjaśnić
ponadproporcjonalne (w stosunku do liczby ludności) znaczenie Holandii lub
maleńkiego Luksemburga. W miarę wzrostu liczby członków UE rola każdego
pojedynczego państwa (nawet Niemiec) będzie malała, a zyskiwała siła
przekonywania do swoich racji.
Z tą ostatnią jest zaś w polskim przypadku nie najlepiej. Większość
argumentów wypowiadanych w obronie traktatu z Nicei nie ma merytorycznego
charakteru, jak np. ten, że był on przyjęty bez naszego udziału. Na początku
eksponowano poczucie krzywdy, później próbowano odwoływać się do interesu
małych i średnich krajów, które takiej obrony ze strony Polski sobie nie
życzyły. Argument "wypróbujmy najpierw Niceę" brzmi naiwnie. Równie mało
przekonujący jest argument, że w czerwcu tego roku Polacy głosowali za Niceą.
Wiadomo, że głosowali za historycznym wyborem geopolitycznym, podczas gdy
treść traktatu z Nicei nie była znana większości wyborców. Porównywanie siły
głosów Polski do siły głosów Niemiec wskazuje bądź na "mocarstwowe" ambicje
bez pokrycia, bądź też na trwałość w naszej polityce lęków i fobii
antyniemieckich.
Francusko-niemiecki tandem
Jedyne dwa merytoryczne argumenty dotyczą znaczenia tzw. blokującej
mniejszości oraz potencjalnej roli tandemu niemiecko-francuskiego. Pierwszy z
nich odwołuje się do twierdzenia, że władzę w UE ma nie większość, lecz
blokująca mniejszość, która zgodę na określone rozwiązanie
może "przehandlować" na korzystne dla siebie rozwiązanie w innej dziedzinie.
Ale propozycja Konwentu, zwiększając wagę głosu dużych państw, jednocześnie
obniżyła próg większości, a więc nie zwiększyła ich zdolności do blokowania
decyzji. Jeśli wciąż istniałyby wątpliwości w tej sprawie, należałoby raczej
postulować dalsze obniżenie progu większościowego w RE/RM niż obstawanie przy
mechanizmie nicejskim.
Drugi argument przyjmuje milcząco założenie o zgodności interesów Francji i
Niemiec we wszystkich istotniejszych sprawach będących przedmiotem decyzji
organów unijnych i ich sprzeczności z interesami innych krajów. Teza taka
może się wydawać uzasadniona w świetle wydarzeń ostatnich kilkunastu
miesięcy. Chodzi o stanowisko obu krajów w sprawie wojny w Iraku lub ich
kłopoty z wypełnieniem kryterium fiskalnego z paktu stabilizacji i wzrostu.
Ale nie zawsze tak bywało w przeszłości, choćby w kwestiach budżetu Unii i
Wspólnej Polityki Rolnej. I tak nie musi być w przyszłości. Dla Polski zaś
budowanie swojej pozycji w Unii w opozycji do Niemiec, kraju który był
głównym politycznym promotorem obecnego rozszerzenia i jest naszym głównym
partnerem gospodarczym i potencjalnym donorem, to działanie co najmniej
nierozsądne.
Nie pierwszy raz krótkookresowe taktyczne cele polityki wewnętrznej,
licytacja, kto jest twardszy w obronie "pozycji Polski" i "interesu
narodowego" (którego nikt dobrze w tej konkretn