UTK -regulator czy administrator ?

[korek222]

UTK – regulator rynku czy administrator ?

Przez kilka ostatnich tygodni w środowisku kolejowych przewoźników trwała
intensywna dyskusja o nowym cenniku i regulaminie dostępu do infrastruktury
kolejowej .Z inicjatywy RBF odbyło się kilka spotkań w tej sprawie ,powołano
zespół ekspertów ,doproszono do współpracy wielu prawników specjalizujących
się w ustawodawstwie transportowym. W stosunku do PKP PLK i Urzędu Transportu
Kolejowego skierowano uwagi wypracowane w środowisku .Mimo wielu krytycznych
ekspertyz i opinii dniu 12 października UTK zatwierdził proponowany przez PLK
regulamin .Działając w imieniu przewoźników Związek Pracodawców Forum
Kolejowe – Railway Business Forum na podstawie art.50 par.1 ustawy z dnia 30
sierpnia 2002 r .Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
zaskarżyło decyzję UTK. W oparciu o wiele ekspertyz prawnych i opinii
ekspertów gospodarczych zarzucono decyzji Prezesa Urzędu Transportu
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 32 ust. 2, art. 33 ust. 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o
transporcie kolejowym (Dz. U. nr 86, poz. 789 ze zm.) oraz § 15 ust. 1
rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 30 maja 2006 r. w sprawie warunków
dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 107,
poz. 737, dalej jako rozporządzenie), poprzez zatwierdzenie stawek
jednostkowych opłat podstawowych i opłat dodatkowych za dostęp do
infrastruktury kolejowej, zarządzanej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w
Warszawie, dla rocznego rozkładu jazdy pociągów 2006/2007 oraz regulaminu
udostępniania linii kolejowych .Zatwierdzenie mimo naruszenia terminów
przewidzianych w powyższych przepisach dla opracowania projektu nowych
jednostkowych stawek opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych przez Prezesa
UTK propozycji PKP PLK jest zdaniem zespołu ekspertów nie tylko złamaniem
ustawowych zasad ale też w istotny sposób stoi w sprzeczności z rolą
regulatora rynku kolejowego ,który powinien w swoich decyzjach uwzględniać na
równi interes prawny i gospodarczy nie tylko zarządcy infrastruktury ale też
i przewoźników kolejowych .



Przedstawiając szczegółowe uzasadnienie postawionych zarzutów trzeba przede
wszystkim wskazać na naruszenie podstawowych zasad formalnych warunkujących
prawidłowy przebieg procesu zatwierdzania stawek opłat przez Prezesa Urzędu
Transportu Kolejowego oraz ogłaszania regulaminu przez zarządcę. Naruszenie
art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie, z
którymi stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz regulamin ogłasza się w
sposób zwyczajowo przyjęty nie później niż na 4 miesiące przed upływem
terminu składania wniosków o przydział tras pociągów oraz § 15 ust. 1
rozporządzenia, zgodnie, z którym zarządca powinien, najpóźniej w terminie 11
miesięcy przed dniem wejścia w życie nowego rozkładu jazdy pociągów,
opracować projekt nowych jednostkowych stawek opłaty podstawowej oraz opłat
dodatkowych, w celu przedłożenia Prezesowi UTK wraz z kalkulacją ich
wysokości do zatwierdzenia, stanowi naruszenie podstawowych praw przewoźników
kolejowych, w szczególności prawa do racjonalnego prowadzenia własnej
działalności gospodarczej. Przewoźnicy kolejowi nie byli w stanie w sposób
racjonalny zaplanować swojej działalności i podjąć rzetelnej współpracy ze
swoimi kontrahentami. Ponadto nowe zasady dostępu do infrastruktury istotnie
zmieniają reguły dotychczas obowiązujące i żaden racjonalnie działający na
rynku podmiot nie jest zdolny w tak krótkim okresie dostosować do nich swojej
polityki handlowej. Wiąże się to z poniesieniem przez przewoźników kolejowych
trudnych do oszacowania strat.

Podkreślić należy, że przekazanie cennika do zatwierdzenia przez Prezesa UTK
dopiero 12 września 2006 r. oznacza zatem, że nie zostały dopełnione
wymagania wyrażone w powyższych aktach prawnych. Trzeba też zaznaczyć, że na
etapie składania przez przewoźników zamówień na rozkład jazdy 2006/2007,
przewoźnicy nie znali warunków, na jakich ma być prowadzony proces
udostępniania w trakcie trwania rozkładu jazdy 2006/2007. Cennik, który nie
spełnia warunku co do terminu publikacji, a który jednocześnie radykalnie
zmienia zasady kształtowania stawek i opłat, stawia jedną ze stron umowy o
udostępnienie (przewoźnika) w sytuacji niekorzystnej. Warunki w tym zakresie
pogorszyła również m.in. późna publikacja rozporządzenia Ministra Transportu
z dnia 30 maja 2006 r. i brak w tej regulacji przepisów przejściowych.
Przewoźnicy kolejowi mieli prawo oczekiwać, że nie dojdzie do „zmiany
warunków” w trakcie prowadzonego już procesu (trwa on od momentu rozpoczęcia
składania zamówień na rozkłady jazdy). Jeżeli nawet do takiej zmiany
dochodzi, to konieczne jest wprowadzenie szczególnych rozstrzygnięć
umożliwiających dostosowanie się do nowych warunków wszystkim uczestnikom
procesu udostępniania, a nie wyłącznie jednemu, tj. zarządcy.

Zgodnie z art.33 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym
Zarządca infrastruktury określa wysokość opłat za korzystanie przez
przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej. Opłata za korzystanie z
infrastruktury kolejowej składa się ze stawek opłaty podstawowej oraz opłaty
dodatkowej. Zgodnie z par. 15 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 30
maja 2006 Zarządca powinien, najpóźniej w terminie 11 miesięcy przed dniem
wejścia w życie nowego rozkładu jazdy pociągów, opracować projekt nowych
jednostkowych stawek opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych, w celu
przedłożenia Prezesowi UTK wraz z kalkulacją ich wysokości do zatwierdzenia.

Po zatwierdzeniu przez Prezesa UTK stawki podlegają ogłoszeniu, zgodnie z
art. 32 ust. 2 w związku z art. 33. ust. 9, najpóźniej w terminie 4 miesięcy
przed upływem terminu do składania wniosku o przydział tras pociągów.

Zgodnie zaś z art.30 ust. 1 wniosek o przydzielenie tras pociągów powinien
być złożony co najmniej na 6 miesięcy przed dniem wejścia w życie rozkładu
jazdy pociągów. W efekcie ogłoszenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej
powinno nastąpić najpóźniej na 10 miesięcy przed wejściem w życie nowego
rozkładu jazdy pociągów. Przepisy Rozporządzenia weszły w życie w dniu 11
lipca 2006 czyli w 14 dni po ogłoszeniu. Dotychczas obowiązujące
rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 2004 przewidywało w par. 15 termin
siedmiomiesięczny.

Do czasu wejścia w życie nowego Rozporządzenia istniała niezgodność terminów
wynikających ze znowelizowanej ustawy oraz z Rozporządzenia z dnia 7 kwietnia
2004. Z jednej bowiem strony Ustawa wymagała ogłoszenia nowych stawek na 10
miesięcy przed wejściem w życie nowego rozkładu jazdy pociągów, z drugiej
zaś, Zarządcy mogli złożyć projekt stawek do zatwierdzenia Prezesowi UTK
nawet dopiero na 7 miesięcy przed wejściem w życie nowego rozkładu jazdy
pociągów.

Przepisy rangi ustawowej mają pierwszeństwo przed przepisami niższego rządu
i w tej sytuacji Zarządca powinien zrobić wszystko aby nie naruszyć przepisów
Ustawy. Uznać jednak należy, iż sam termin wejścia w życie ustawy, 14 dni od
ogłoszenia, które nastąpiło 25 stycznia 2006 – uniemożliwiał dochowanie
terminów ustawowych.
Zgodnie bowiem z Ustawą Zarządca powinien ogłosić nowe stawki już 10 lutego
2006, jeżeli miałyby obowiązywać wraz z nowym rozkładem jazdy pociągów od 10
grudnia 2006.

Skoro jednak Ustawa zaczęła obowiązywać 8 lutego 2006, zastosowanie terminów
ustawowych było praktycznie niemożliwe, lecz nie usprawiedliwiało naruszenia
przepisów ustawowych. W tych okolicznościach nie można po prostu wprowadzić
nowych stawek opłat w dniu 10 grudnia 2006. Zarządca nie był w stanie
sporządzić projektu stawek tak, aby zachowując terminy ustawowe doprowadzić
do jego wejścia w życie w dniu 10 grudnia 2006. Dodatkowo wskazać należy, iż
zarówno Ustawa jak i