benek231
12.12.20, 18:35
Polska i Węgry sromotnie przegrały w Brukseli 25:2"
Klaus Bachmann
12 grudnia 2020 | 12:18
Orbán i Morawiecki mogą buńczucznie i patetycznie przemawiać w swoich krajach, ale w Brukseli wszyscy widzą, że obaj ci królowie są nadzy.
Autor jest profesorem nauk społecznych z Uniwersytetu SWPS.
Oficjalnie to, co się stało w czwartek wieczorem w Brukseli między szefami państw i rządów UE, nazywa się „kompromisem”. Jednak kompromisy polegają na tym, że wszystkie strony wychodzą sobie naprzeciw, nikt nie dostaje całości tego, co chce, a potem wszyscy się rozchodzą w poczuciu, że każdy trochę ustąpił i każdy wyszedł na tym lepiej niż bez tego kompromisu. W tym sensie w czwartek żadnego kompromisu nie było. Była ugoda, w ramach której rządy Węgier i Polski robiły dobre miny do gry, w której od początku stały na straconych pozycjach i w którą same się wmanewrowały.
Widać to, gdy się patrzy na przebieg negocjacji i porównuje ich wynik z celami, jakie oba rządy stawiały sobie na początku, grożąc wetem: chciały, aby rozporządzenie uzależniające wypłaty środków unijnych od przestrzegania zasad praworządności albo w ogóle nie weszło w życie, albo zostało rozbrojone tak, by de facto nie mogło funkcjonować.
Jednak rozporządzenie zostało uchwalone i czeka teraz na aprobatę Parlamentu Europejskiego. Potem wejdzie w życie od stycznia 2021 roku. Szczyt nie zgodził się na zmianę jego treści. Nawet gdyby chciał, to nie bardzo wiadomo, jak miałby to zrobić, bo w unijnym systemie politycznym Rada Europejska nie jest prawodawcą, a jej decyzje nie są źródłem prawa.
Kiedy rozporządzenie, które prawem jest, wejdzie w życie, Komisja Europejska będzie mogła zatrzymać środki dla Polski i Węgier, jeśli dostrzeże zagrożenie, że z powodu braku praworządności w tych krajach pieniądze będą wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem.
Ugoda polegała na tym, że Rada Europejska uchwaliła wytyczne dla Komisji, jak należy stosować to rozporządzenie w praktyce, i wskazała, że powinno się je stosować dopiero po ewentualnym (pozytywnym) orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości (TSUE), do którego Polska i Węgry mogą się odwołać po wejściu w życie rozporządzenia.
Jeśli Komisja Europejska będzie działać zgodnie z tymi wytycznymi, oznacza to rodzaj okresu przejściowego: do wyroku TSUE rządy Węgier i Polski mają spokój. Zaskarżyć rozporządzenie i tak mogły, do tego akurat ugoda nie była potrzebna. Trudno tu doszukać się kompromisu, tak samo jak w kilku innych zapewnieniach Rady Europejskiej, które i tak wynikają z traktatów. Przykładem choćby obietnica, że rozporządzenie będzie stosowane w sposób obiektywny, proporcjonalny i niedyskryminujący nikogo.
Morawiecki przegrał bardziej niż Orbán
Ten okres przejściowy do wyroku TSUE można traktować jako ustępstwo wobec Orbána, bo jeśli TSUE będzie zwlekać dwa lata z wyrokiem (tak długo trwają tam przeciętnie postępowania), to wyrok zapadnie dopiero po wyborach na Węgrzech w 2022 roku.
Za zwycięstwo Orbána można też uznać wskazówkę Rady Europejskiej, by rozporządzenie stosować dopiero od nowej perspektywy finansowej, a więc by nie objęło ono transferów z dotychczasowych ram, które zostaną wypłacone dopiero po styczniu. Orbán od dawna ma na pieńku z Komisją Europejską, która podejrzewa go o zasilanie oligarchów z dotacji UE. Jednak wobec Polski takich podejrzeń nie ma.
Zła wiadomość dla PiS jest taka, że TSUE na pewno wyda wyrok przed wyborami w 2023 roku. Z góry można założyć, że zakwestionuje jedynie niektóre szczegóły. Natomiast w obliczu kontrowersji, jakie budzi ta sprawa, TSUE może orzekać szybciej niż zwykle, zwłaszcza gdy wniosek w tej sprawie złożą nie tylko Węgry i Polska (których rządy chcą sprawę odwlec), lecz także z innego kraju członkowskiego albo z Parlamentu Europejskiego. To ostatnie jest możliwe nawet wbrew woli Europejskiej Partii Ludowej, ale jeśli ona się rozstanie z Fideszem – a wiele na to wskazuje – to może się do takiej skargi przyłączyć.
W ten sposób Morawiecki i Orbán, którzy w swoich krajach robią wszystko, aby sądownictwo było podporządkowane ich rządom i aby parlamenty były maszynkami do głosowania, doprowadzili do tego, że ostateczną decyzję o losie rozporządzenia podejmą Parlament Europejski i TSUE, a więc instytucje, w których wpływy rządów Polski i Węgier są marginalne.
Te wszystkie dywagacje mają jednak znaczenie tylko pod jednym warunkiem: że uznamy wytyczne Rady Europejskiej przynajmniej za równorzędne z prawem UE i założymy, iż Komisja Europejska odczytuje je w podobny sposób, jak interpretują je teraz Orbán i Morawiecki.
Instrukcja nie zmienia ustawy
Powracający z Brukseli premierzy Polski i Węgier zachwalali „instrukcję” w konkluzjach szczytu jako mającą „de facto” moc prawną, jako dokument najwyższej rangi, zbliżonej do traktatów (co ma oznaczać „wyższej rangi niż rozporządzenie”), ale to nie powinno nikogo zmylić. Skoro Rada Europejska nie może uchwalić prawa, to jej „instrukcję” też nie są w stanie zmienić istniejących aktów prawnych UE.
Rozporządzenie będzie obowiązywać bez żadnych zmian, tak jak zostało uchwalone. Nie wolno utożsamiać go z rozporządzeniami w krajowym obrocie prawnym. Rozporządzenie w UE to rodzaj unijnej ustawy, powszechnie obowiązującej. W przeciwieństwie do dyrektywy można je stosować bezpośrednio, bez implementacji przez parlamenty krajów członkowskich, co jest tym łatwiejsze, że to Komisja i Rada UE mają je stosować, a nie państwa członkowskie. Komisja może przestrzegać „instrukcji”, ale nie musi, a w świetle traktatów nawet nie powinna, bo zgodnie z traktatami musi ona stać na straży przestrzegania prawa UE – a prawem jest rozporządzenie, nie „instrukcja”. Komisarz, który przyjmuje polecenia od przedstawiciela rządu kraju członkowskiego, może za to stracić posadę.
Czy Komisja jako całość może przyjmować polecenia od Rady Europejskiej, nie wystawiając na szwank swojej niezależności? Traktaty tego nie przewidują. Traktaty mówią, że Rada Europejska może dać impulsy i wyznaczyć „ogólne kierunki”. Potem art. 15 traktatu o UE mówi klarownie i jednoznacznie: „Rada Europejska nie będzie miała żadnych funkcji legislacyjnych”.
Tak więc ta instrukcja nie jest warta papieru, na którym ją zapisano. Jest deklaracją woli politycznej Rady Europejskiej, niczym więcej. Ale w rządzie, który organizuje wybory na podstawie decyzji premiera i wbrew ordynacji wyborczej, nie wszyscy muszą to wiedzieć.
Kolorowa ulotka dodana do gorzkiego leku
Niemieccy dyplomaci nazywają tę instrukcję „Beipackzettel” – to miano nosi ulotka informacyjna w opakowaniu leków. Tłumaczy ona skutki zażywania preparatu, ale jego działania nie zmienia. W wytycznych nie ma zastrzeżeń, że Unii nie wolno narzucić Polsce i Węgrom rozwiązań dotyczących ślubów jednopłciowych, aborcji ani adopcji. A właśnie o to zabiegali polscy negocjatorzy, kiedy się okazało, że Unia weta się nie przestraszy.
Wiadomo, dlaczego im się to nie udało: nawet premierzy katolickich Irlandii i Hiszpanii mieliby przeciwko sobie opinię publiczną, gdyby wrócili do swoich stolic z informacją, że zgodzili się na coś takiego, o premierach Niemiec, Holandii, Belgii i krajów skandynawskich nie wspominając. Owszem, traktat unijny nie pozwala instytucjom UE narzucać państwom takich rozwiązań, ale zapisanie tego w konkluzjach brzmiałoby tak, jakby Rada Europejska chciała Polsce i Węgrom dać wolną rękę w dyskryminowaniu mniejszości seksualnych i kobiet. Może taki akapit byłby w zasięgu ręki, zanim PiS rozpętał burzę o aborcję i LGBT i zanim Fidesz zaczął rozwieszać antysemickie plakaty.
Czy Komisja Europejska zastosuje się pokornie do tej „instrukcji”? To jest mało prawdopodobne, bo sama instrukcja tego nie wymaga. Zapowiada jedynie, że Komisja opracuje zasady stosowania rozporządzenia o praworządności, konsultując je z państwami członkowskimi. Kto zna unijną nowomowę, wie, co to znaczy: Komisja zbierze opinie, a potem zrobi to, co uzna za słuszne. Nikt tu nie „współdec
